税务专栏
遏制过头税 终结税收管理员制度
遏制过头税 终结税收管理员制度
“十个税管员来收税,会有十一种结果。”纳税人常常用这句话来调侃征税的随意性。如果赶上税收增速大降的年份，税收管理员会更加繁忙，为完成政府收入计划，他们需穷尽手段从企业挤压税款。
经济不景气时，民营企业尤其是中小民营企业更易陷入困境，同时又普遍陷入被征过头税（指税收实征数超过法定应征数或应在下期征收的税款提前在本期缴纳）的境遇，税务机关和纳税人的矛盾和冲突易趋白热化。
但是，今年前三个季度，全国税收总收入增速分别为10.3%、9.3%和5.7%，二三两个季度低于9.5%的财政收入预算目标。
虽然全国各地普遍反映被征过头税，但从税收增速看，征收过头税的程度并不高，三季度GDP增长7.4%，高出同期税收增速1.7个百分点。
前三季度，全国税收收入占财政收入比重为85.5%，比近几年90%的比重明显下降；非税收入占同期财政收入的14.5%，所占比重明显上升。这个一降一升，显示政府行为的变化，即从征收过头税转向强征过头费。
今年中央一再表示，要将结构性减税作为落实积极财政政策的重要内容。但因实际减税数额不多，市场已经颇为失望，再征过头税容易遭遇激烈反弹。纳税人法律和权利意识提高，也制约了过头税蔓延。
国家税务总局局长肖捷强调，在税收收入增幅回落情况下，各地税务机关要坚持依法征税，不收过头税，积极维护和谐的税收征纳关系。国税总局和财政部今年7月通知，要求各级税务机关要坚持依法依规组织收入，坚决不收过头税，对违反规定追加的税收收入任务，各级税务机关不得执行，并要向上级税务机关报告。要坚决杜绝企业无利润预缴所得税、增值税留抵税款应抵不抵等情况的发生，坚决防止采取空转、财政垫付税款、违规调库、转引税款等手段虚增收入，坚决避免突击收税，切实保证依法征税。
今年过头税受到遏制，并非仅仅因为社会舆论和纳税人抵触，以及国税总局三令五申发挥了成效。另一制度性原因是，国税总局在全国范围启动税收征管改革，制定了《关于进一步深化税收征管改革的方案》，提出以树立“征纳双方法律地位平等的理念”为基础，将依法行政作为基本准则贯穿税收征管全过程。目标是提高税法遵从度和纳税人满意度、降低税收流失率和征纳成本。
税收征管组织和程序的重构全面展开，过头税即将失去制度土壤。首当其冲，自由裁量权大、寻租腐败普遍、专业水平低、具浓厚人治色彩的税收管理员制度将最先瓦解。
终结税收管理员制度
现行的税收管理员制度采取“属地划片、分户到人、固定管户、各事统管”的办法。税管员一人到户、各税统管，税收征管日常工作中的催报催缴、查账征税、下户检查、发票管理、停歇业调查、政策通知等无所不包。政府部门中，企业最不愿得罪的是税务局，而税务局中，企业需精心维护好关系的是税管员。
随着中国经济体制的转轨，税制改革相应推进，但税收征管制度改革严重滞后。延续计划经济条件下的征管模式，以税务部门为中心，强调对纳税人的管理，税收收入按政府计划执行，依法征税长期被忽略，纳税人自行申报纳税的主体地位没有真正确立，纳税人权利无制度保障，服务纳税人更无从谈起。
就连国税总局也认为，随着社会、经济环境的发展以及纳税人数量增加、集团化趋势明显等变化，税管员存在着管不了、管不好，自由裁量权较大，且廉政风险、执法风险较高等问题。
国税总局征管和科技发展司司长李林军在《中国税务》杂志撰文称，县以上税务局以行政管理为主，很少直接从事税源管理。基层税源管理依然主要由基层税务局、税务所和税管员承担，采取税管员属地划片固定管户方式，其主要问题是，一是税管员人均管户过多，管不了；二是集团企业太大、太复杂，管不好；三是执法的自由裁量权较大，容易产生执法风险和廉政风险。
中国税收征管体系中，税收管理员位处征管一线，多数职级不高，却是税务系统直接面对纳税人、完成税收计划的主力。截至今年一季度，全国税务登记的纳税人3353万户，有税管员27.7万人，占全国86万在职税务人员三分之一强，平均每人管理120多户纳税人，沿海发达地区有些甚至达到1000户以上。
税管员固定管户制度弊端很多，已严重影响执法的公平、公正，不利于纳税人税法遵从度的提高。突出的表现是，越位行使纳税人的职责，存在着大包大揽的保姆式管理和服务；容易侵犯纳税人合法权益，存在着税管员利用自由裁量权进行权力寻租等违法现象；管户数量过多或自身能力素质不够，存在管不好、管不了、效率低下等问题。
“税收管理员制度不是好制度，应该取消，不要把一个人和企业固定起来。”国税总局原副局长许善达接受财新记者专访时说，税管员由过去的专管员转变而来，专管员什么都管，收税、检查、政策等一人统管，对纳税人的纳税事务也要说了算，权力很大。改革后，专管员改称管理员，按规定只能做服务和调查研究等工作，不能对纳税人的纳税事务做出决定，企业交多少税，由企业自行申报纳税，不能由税管员说了算。
早在1997年，国务院办公厅转发国税总局深化税收征管改革方案的通知中，提出要推行新的征管模式，任务之一是，通过机构的调整，要求在企业和个体工商户中，实现由专管员上门收税向纳税人自行申报纳税转变，由专管员管户向管事制的职能转变，由分散征收的粗放型管理向集中征收、重点稽查的集约型管理转变。
“但是，各地在实际执行时，很多地方的管理员还是像过去的专管员。”许善达说，固定管户的方式，把一个税管员和企业固定起来，税管员无形之中就会发挥作用，企业交多少税，很多时候还是税管员说了算，也就很容易造成寻租。下一步改革，纳税户应由一个部门来管理，若需要去企业，由部门派不同的人去。这样由机构来管理，办理事务的人随机变动，说了算的人就会减少。
企业分类，征管上移
现行税收征管模式弊端凸显，更深层次的原因是中国的税源状况已发生深刻变化。纳税人数量急剧增长，跨地区、跨行业大型企业集团相继涌现，纳税人的经营方式、经营业务不断调整、日益复杂。纳税人的法律意识和维权意识不断增强，涉税诉求多样化、服务需求个性化的趋势日渐明显。
“由此产生了两个冲突，一是经济全球化和税收征管属国化的冲突，二是经济跨区域化与税收征管属地化的冲突。”李林军说，现行税源管理和征管模式明显不适应。主要问题是,以促进税法遵从作为税收征管根本目标的理念尚未形成共识，以收入论英雄、把完成收入任务指标作为征管主要目标的观念依然较为突出，影响了依法征管的落实。
此外，征管程序不完善，纳税评估不规范且相对弱化，与税务稽查存在工作交叉；征管方式、组织机构不适应专业化、信息化要求，仍存在着省以上各部门自行多头设置调查审批项目、多头要求基层和纳税人填报报表、多头下达评估和检查任务等现象。
显然，现行落后的征管模式已难以为继，变革早在五年前悄然启动。首先是国税总局提出要树立“征纳双方法律地位平等、纳税服务与税收征管并重”的理念。2008年，肖捷就任国税总局局长不到一年，便在国税总局成立纳税服务司，主要职责是组织实施纳税服务体系建设，组织协调、实施纳税辅导、咨询服务、税收法律救济等工作，受理纳税人投诉等。
肖捷强调，征管制度的安排，要进一步划清征纳双方的权利义务，明确纳税人自主申报的主体地位，税务机关主要是搞好服务与管理工作，最大限度地减轻纳税人的办税负担，提高纳税人满意度和税法遵从度。
“突出纳税服务是很重要的一个理念变化。”许善达说，国税总局强调纳税服务，而且纳税服务在整个征管工作中占了很大份额，包括税务机关人力、物力、财力的配置都增加了很大的比重，这是征管体制改革一个新的理念，这项措施很有成效。
另一明显的制度变革，则是适应企业组织形式、经营方式和业务等变化，税务部门全面重构征管程序、转变税管方式、调整税务机构设置和人力资源配置，打破行政区划和层级界限，同时在横向和纵向调整和整合。推行税源专业化管理试点，对税源按企业规模分类，在不改变税款入库级次的前提下，由不同层级税务机构以专业化、信息化方式管理，由以票控税向信息管税转变。
为此，国税总局成立了大企业税收管理司，主要职责是为大型企业提供纳税服务，实施税源监控和管理，开展纳税评估，组织实施反避税调查与审计等。2010年，国税总局确定江苏、安徽、上海、河南、广东、青岛国税局和广东、山东地税局开展大企业税收专业化管理试点。国税总局决定，对规模大、跨区域经营的纳税人，可提升管理层级，开展专业化团队式的分析、评估（审计、反避税）和稽查等；对中小企业可按行业进行管理；对个体工商户可实施委托代征的社会化管理，对个人纳税人要加强源泉控管。
大企业税收专业化管理以总局和省局为主，实行大企业扁平化管理、个性化服务和团队式管理。目前，国税总局已建立了定点联系企业制度，选择45户有代表性的大企业作为首批定点联系企业，直接组织实施相关税收服务与管理工作。国税系统已有31个省局选定了776户定点联系企业，地税系统已有12个省局选定了295户定点联系企业。国税总局、各省局不再是一个单纯的管理部门，除了做税务系统内的行政管理，有一部分人要从事实际征收管理业务。
许善达称，纳税人对税务局意见比较大，一是税务局层级多，二是同级税务局里有很多部门，不同层级的税务局和不同部门，按职责都有权到企业去检查的职能。但是，对一个纳税人来说，横向要面对很多部门，纵向面对很多级别，都来检查，纳税人非常厌烦。而且管理部门越多，执法过程中出现不同的理解就越多，纳税人就无所遵循，遵从成本就比较高。“现在要解决这个问题，减少管理纳税人的层级和部门，这是正确的方向。”许善达说，确定的大企业，原则上只由大企业管理部门管理，下面的分局和税务所就不用再管了，也不用去检查了。根据企业规模，有些归国税总局大企业司管，有些归省局管，有的归市局管，级别上不再交叉管理，大大降低了纳税人的遵从成本。
国税、地税合并吗？
随着征管改革的推进，尤其是今年全国11个省市启动营业税改征增值税试点，地方的最大税种——营业税将逐步划归国税征管，地税合并入国税、或地税合并进地方财政的消息开始盛传。
“我了解到的情况，国税总局并没有提国地税合并这件事，也没有提到议程上研究。”国税总局原副局长杨崇春对财新记者说，税务机构改革是大事，不宜轻易提到议事日程，不宜搞得太快。而财政和税务毕竟有很大差别。要观察一段时间，针对找出的弊端进行改革，最怕换一个领导来一套，这样最伤机构，整个工作连贯性也没有了。关键是职能能不能并得合理，流程能不能定得合理，这是主要的。目前，中央税、共享税由国税系统征管，中央税和共享税占大头，国税业务量必然逐步扩大，地方逐步缩小。现在征管过程中的矛盾，主要是纳税人要跑两个局，两个局检查，重复劳动，征纳成本较高。
2010年，全国税务系统在职人员86万人，其中地税39.68万人，国税46.38万人；离退休16.8万人，合计约103万人。
“不合并机构，两家的业务也能合在一起办，何必要动机构呢？”杨崇春说，要考虑在操作上面，如何简化合并国地税的办税事项，协同办税，为纳税人做好服务。国税总局在这方面下的功夫比较多，比如把一些征收业务合并，国地税在一个办税大厅，在一个窗口就能把纳税申报、税务登记两家的事办完，有些地方国税、地税一起检查。核心是减轻企业负担，但收入还是中央的归中央、地方的归地方，现在不动机构也能做到这一步。所以，改革首先应从分税制改起，财政关系理顺了，机构自然就好办了，需要大就大、需要小就小，不需要就撤消。
财政部科研所研究员孙钢认为，营改增试点是一个契机，将推动两个机构的合并。随着营业税业务转移到国税，地税相关人员也会转移，地税的人越来越少，到一定程度，国地税合并的阻力就小了。中共十八大报告提出，要“稳步推进大部门制改革”，推动大部制改革就是政府部门的全面整合，就不只是税务部门的整合，国地税合并的阻力就小了。“推动国地税两个机构的合并，难度和阻力主要是人员的安排。”孙钢说，当时分设两个结构，提升了很多干部。如果合并，就不需要这么多局长了，怎么办？因此，如果地税合并到国税，可能会一步一步来，不一定马上撤。
许善达认为，地税和国税合并、税务和财政合并完全是两件事。税务合并到财政是政府两个部门的合并，属于大部制的问题；而税务、国税合并涉及几级政府，涉及中央和地方政府之间关系的调整，不是大部制的问题。
许善达说，营改增试点与税务和财政或者地税和国税是否合并没有关系。随着营改增的推进，地税系统的工作量的确缩小了，国税的工作量扩大了。有人据此建议，是否把地税取消、合并到国税系统。“我是不赞成这个说法的，而且也不可能。”许善达认为，下一步建设地方税体系，应把消费税从目前大部分在生产环节征收转移到零售环节征收，同时将消费税收入划归地方政府，并由地方税务局征收。营改增全部完成后，中央和地方分享增值税的比例一定会重新分配，应把目前属于中央的消费税收入纳入统一算账。就是把消费税划给地方数额、地方营业税转成增值税数额、原有增值税数额统一算总账，最后确定中央和地方分配增值税的比例。
“中国的体制，地方政府一定要有自己的征收机构。”许善达说，营业税应全部取消，不用保留一些行业；消费税不用分享，全部划给地方；增值税分配比例重新确定。所以，地方税务局是不能撤销的。但是，随着“征纳双方法律地位平等的理念”的树立，自行申报纳税全面实行，办税服务和涉税信息一体化的推进，征管层级上移并重新整合，国税总局、省局全面介入大企业税收征管业务，税收属地化管理被打破，以上税收征管层面的改革，必将推动国税、地税业务的全面融合，国税、地税机构的合并或将水到渠成。（来源：财新《新世纪》）
