税务专栏
营改增或引地方财政缩水 考验分税制
营改增或引地方财政缩水 考验分税制
11月1日，广东省将作为国内首个省份全面推行“营改增”。短短半个月内，广东省财政厅和地税局先后召开三场有关“营改增”试点的新闻发布会。
在此之前的10月18日，国务院副总理李克强在扩大营业税改征增值税试点工作座谈会上表示，要抓紧制定扩大改革试点的具体方案，适时将邮电通信、铁路运输、建筑安装等行业纳入改革试点。
业内人士认为该讲话是一个信号，意味着未来“营改增”将在各行业全面铺开。
但记者了解到，由于“营改增”将削减地方政府的财政收入，有消息称部分地区悄然开始加强非税收入的征管，而这也导致一些企业对未来税费减轻持有强烈的“不信任感”。
“营改增”扩容虽是大势所趋，但目前试点中暴露出的各种问题，及给地方政府造成的财政赤字，是否会冲击到1994年建立起来的分税制体系，亦引起关注和讨论。
企业的“不安全”感
10月底，北京某公关公司项目经理王妍（化名）出差到广州时，对差旅发票的核对显得小心翼翼，原因是北京地税部门对会计凭证的规范性要求比以前更高，有些发票的填写项目，稍有不妥，可能会被公司财务部退回。
“营改增”试点在给企业带来减税的同时，也令很多企业突生了一种“不安全感”。
“公司财务部门两个月前就提醒，要注意报销单据准确无误，不能有解释不了的费用支出，否则都可能被税务部门剔除。”王妍转引公司会计的说法，自从北京实行“营改增”试点以后，北京地税部门只征收企业所得税，因此对企业账本的审查变得更加频繁。
“营改增”试点将全面推行的消息，也让一些企业担心，财政日益吃紧的地方政府是否会加强非税（即费用）收入的征管。
数月前，就有消息称广东某市出台规章，要求今年下半年加强对交通违规的罚款，如在限速60公里/小时路段时，车速开至61公里/小时都可能被罚款，这一事件曾引起公众关注。
10月29日，广东省召开“营改增”试点新闻发布会，会上广东省财政厅党组书记、厅长曾志权表示，“担心‘营改增’后，地方为增加收入提高非税收入，是没有必要的。”
对于非税收入在省财政收入中的占比越来越高的问题，曾志权坦承今年以来广东全省税收收入增长放缓，而省内的非税收入增速确实在加快。他解释道：受经济增速放缓、结构性减税等因素影响，税收收入增速放缓。非税收入增加是由于受到预算外纳入预算内政策翘尾，省内部分地区加强非税收入征管等因素推动。
10月25日，广州市财政局举行的新闻发布会上，同样有记者提出上述疑问。
广州市财政局副局长段彩英对此表示，“不存在刻意提高非税收入的做法，‘营改增’试点所造成的减收目前可以承担。”
“非税收入水涨船高的情况，跟分税制是有关系的。目前国内依然是采用中央集权，大量税收交到财政部，再按照地方的发展水平进行转移支付。由于广东是经济发达地区，不可能从财政部那里得到太多的转移支付款，因此上交的税基本不会返回。”中山大学岭南学院财税系主任林江表示，而这造成部分地方税源增收乏力，国务院又要求减免各种企业税收，于是地方只好加强收费。
今年7月25日，国务院常务会议决定扩大营业税改征增值税试点范围，由上海市分批扩大至北京、天津、江苏、浙江、安徽、福建、湖北、广东和厦门、深圳10个省市（直辖市、计划单列市）。
“营改增”试点扩围是大势所趋
但也有业内人士认为，目前开展的“营改增”试点就暴露出了诸多问题。
“一部分现代服务业的界限很模糊，很难确定其行业归属，我们会向国家税务局反映这种情况，进一步明确划分方式。对于企业来说，如果是界限模糊的，企业应该算个账，即使用增值税的发票纳入抵扣，是否有利于减轻税负？”10月29日，在举行的新闻发布会上广东省国税局总会计师朱江涛这样表示。
针对记者提出的部分企业如广告业、电视制作业等存在行业界限模糊不清问题时他表示，对于难以界定行业归属的企业，税务部门不能强制它们纳入到“营改增”试点范围，企业应该自己权衡利弊，再做出合适的决定。
上述问题的一个重要背景是，一般纳税人如果纳入增值税征缴范围，其税率将从5%的营业税，改征6%或以上的增值税。如果企业上下游没形成增值税抵扣链条，将会增加1个点的税负，也是一笔不小的支出。
对此，曾志权解释：“不排除个别试点纳税人税负暂时会有所增加，因为结构性减税政策是针对政策对象总体税负而言的，并不代表所有企业税负都会下降，同时试点是在部分地区和行业进行，一些行业的增值税抵扣链条还未形成，存在抵扣不充分的问题。”
对此，全国政协委员，财政部财科所所长贾康认为：“由于抵扣链条须待完整，‘营改增’应尽快扩大范围，同时还应完善抵扣链条，合理细分行业及税率，才可以解决这些问题。”
为了实现抵扣链条的充分完整，“‘营改增’试点，下一步将扩大行业范围，并且向全国推进，这肯定会是趋势，肯定会逐步推进。”曾志权说。
减税致地方财政更拮据
营业税改征增值税试点的原则是试点行业总体税负不增加或略有下降，基本消除重复征税，预期将使地方的税收收入总体下降。
从上海市试点情况看，截至8月底，试点纳税人直接减少税负20.2亿元，达到了上述改革原则要求。但由于抵扣不充分等原因，其中有10.1%的试点纳税人税负有所增加，但该比例呈逐月下降趋势。
据统计，税负增加的纳税人比例从6月份的10.4%，降为7月份的10.3%。经测算，“营改增”后广东省试点纳税人税负将总体下降，减负约96亿~150亿元，其中深圳约30亿~50亿元。
除了税收收入预期减少，广东省市两级财政还将安排专项资金，来补贴因“营改增”而税收增加的企业。其中广东省财政安排10亿元，各市也相应安排专项资金，对月平均税负增加1万元以上的试点纳税人给予补贴。目前省级10亿元已安排到位，资金补贴实施办法已经省政府审定。
广州市财政局在10月25日的新闻发布会中声明，将安排5亿元专项资金用于补贴税负增加的企业。按照国家税收制度，营业税是由省级财政与市县两级按照5：5分成，“营改增”后，上述分享比例保持不变。
“如果‘营改增’，真的让企业减税了，那么地方政府的收入肯定是减少的。”林江说，这将意味着地方政府财政将更加拮据。今年以来经济形势下行压力巨大，土地财政吃紧，地方政府对营业税高度依赖，因此“营改增”对于地方政府来说，无疑带来巨大的财政压力。
地方财政压力究竟有多大？以广东为例，全省2011年向国家上缴14000亿元，全省各级政府分得的是9000亿元，扣除地方政府7000亿元“吃饭财政”，广东省政府财政厅可以控制的约为2400余亿元。其中有大部分的开支是法定支出，比如教育、医疗、社保等。扣除后，广东省财政厅可控制的收入仅剩220亿元。
林江说：“作为经济大省、财政大省，省本级可以控制的仅220多亿元。省级政府想上大的发展项目，这点钱够用吗？”
事实上，全国大部分省份地方政府已债台高筑。国家审计署公布的数据显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额为10.7万亿元。广东省审计厅2011年11月披露的报告显示，截至2010年底，广东全省地方政府性债务余额为7502.96亿元。
中国采用的分税制，实际是通过划分税权，将税收按照税种划分为中央税、地方税（包含共享税）两大税类进行管理而形成的一种财政管理体制。
发展至今，分税制的改革使地方政府税收收入锐减，地方政府的收入与开支这个矛盾未来该怎么解决？
对于“营改增”是否会触及分税制，曾志权表示：“目前的试点政策均属于过度性政策，不管怎么表述，我们都将照章执行。至于国家何时推行一揽子税制改革；‘营改增’是否会过渡到全部行业；未来是否取消营业税等，这是国家财政部研究的问题，省级单位无法回答。”（来源：中国经营报）
