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2012:让税收政策解读更权威
如何客观、科学、规范地解读税收政策，既是依法治税的应有之义，也是下一步深入推进纳税服务的重要内容。然而，这一关系重大的问题，却一直困扰着广大基层的税务干部、纳税人及中介机构人士。2012年是“十二五”开局之年，我国新一轮税制改革的大幕随之拉开，税收政策的解读，将直接关系到新税制的贯彻落实，关系到“十二五”时期经济和社会发展的方方面面。因此，很多纳税人、基层税务干部及中介机构人士都希望，2012年，税收政策解读的问题能够得到足够的重视。
政策解读不规范，税制公平受挑战
目前，税收政策解读不规范已经成为一个不争的事实。记者在基层采访时，经常有纳税人向记者表示：“其实我们不怕缴税，怕的是稀里糊涂地缴税，怕的是税收制度不公平。”有关专家指出，纳税人对税收制度不公平的担忧，很大程度上缘于税收政策解读的不规范。
对于同一税收政策解读不一致的问题，著名财税专家朱青深有体会。他曾在一次研讨会上表示，如何科学、规范、合理地解读税收政策，是当前摆在税企双方面前的一个重要课题。他说，以常见的讲课费收入如何征税为例，不同单位进行税务处理的方式都不一样。多数单位是将讲课费收入纳入个人所得税的征税范畴，按照劳务费代扣代缴。但有单位认为，讲课属于《营业税暂行条例》中规定的应税劳务，应该按照文化、体育业的营业税税率，征收3%的营业税。还有单位认为，讲课属于一种劳务服务，应该对讲课收入按照5%的税率征收营业税。“对于这样一个非常常见的收入到底该如何征税，尚且出现多种解释，更遑论一些复杂的涉税事项了。”朱青说。
湖北省武汉市一家税务师事务所的负责人曾先生向记者抱怨说，他向税务机关咨询某一税收政策如何执行的时候，最怕听到的一句话就是“我们的理解仅供参考，具体如何执行请向主管税务机关咨询。”他说，经常有客户给他打来电话，说某省的同行经过税务机关审批，享受了某种税收优惠，希望自己也能享受。曾先生经过认真研究后，发现客户所指的税收优惠，在享受的条件上的确存在一定的弹性，但向客户的主管税务机关咨询后，主管税务机关也拿不定主意，建议向省局税政部门咨询。但曾先生向省局税政部门咨询后，省局税政部门倒是作了解释，但最后总是不忘提醒他最终要以主管税务机关的意见为准。
曾先生表示，法律面前人人平等，任何一个税收优惠，企业能否享受，答案应该是确定的，全国统一的。同样的税收政策，不同省份甚至不同城市执行口径不一，让纳税人无所适从。
税收政策解读不一致，带给纳税人最大的影响，是增加了涉税事项税务处理的不确定性，进而增加了纳税人的税务风险。一位建筑企业的财务人员向记者表示，当他们不知道某一税收政策该如何执行的时候，往往会在第一时间咨询主管税务机关的税收管理员，并在大多数时候按照税收管理员的意见进行税务处理，否则很难“过关”。但是，税收管理员对税收政策的解读都是口头的，没有任何纸质的正式文件予以确认或记载。往往在一些例行检查或者专项检查时，曾经得到过税收管理员认可的税务处理却遭到了稽查部门的质疑，并很有可能被要求补税、缴纳滞纳金，甚至可能被罚款。“每当这个时候，我们就觉得特冤。”这位财务人员说。
解读依据不统一，纳税人无所适从
同样一个税收政策，不同的人为何有不同的解读结果呢？记者调查发现，政策解读的依据不统一是一个关键原因。记者还发现，长期以来，税企双方一直在强调税收政策解读不一致这个结果，却普遍忽视了造成这个结果的原因。
目前，按照解读的依据划分，税收政策解读大致分三派。一派是“原则派”，即按照国际通行的税收原则或我国税制设计的基本原则及某一税种设计的背景来解读，省级及以上税务机关、专家、学者往往属于此派；一派是“条款派”或者“字眼派”，即基本不考虑原则和背景，仅仅根据税法的具体条款、具体字眼来解读，基层税务人员、企业财务人员往往属于此派；还有一派属于“随意派”，即在解读税收政策时全凭自己的主观理解和“感觉”来解读，这在税企双方的人员中都存在，但属于少数。
值得注意的是，“原则派”和“条款派”虽然在解读税收政策时都有自己的依据，也具有一定的科学性，但由于出发点不同，彼此的政策解读意见很难融合。“原则派”的出发点是尽可能接近税法的立法本意，让税收政策的解读更合乎法理，但这种解读往往“好看不好用”；而“条款派”的出发点是尽可能在税务处理中找到明确的文字依据，以尽可能减少执法风险或者税务风险，虽然有些时候某些解读会显得牵强附会，但却“很好用”。在这种情况下，“原则派”和“条款派”往往都很难说服对方，导致对同一税收政策解读的不一致。
最具代表性的一个例子，就是备受企业关注的《财政部、国家税务总局关于企业重组业务企业所得税处理若干问题的通知》（财税〔2009〕59号，下称59号文件），这是业内公认的最艰涩难懂的税收政策性文件之一，其中很多条款都出现了不同的解读版本。以股权收购为例，对于多家企业收购一家企业股权时，能否按照59号文件的规定享受递延纳税的税收优惠，不同派别的解读结果就完全不一样。
“条款派”认为，59号文件对股权收购的定义是：一家企业购买另一家企业的股权，以实现对被收购企业控制的交易。根据这个定义，只有“一家”企业购买“另一家”企业的股权，并且目的是为了实现对被收购企业控制、有合理商业目的的交易，才能算股权收购。符合了这个条件，才能在满足59号文件规定的其他条件的基础上享受递延纳税的税收优惠，否则连股权收购都不是，又何谈享受税收优惠呢？照此理解，“多家”企业收购“一家”企业的股权，显然不符合59号文件对股权收购的定义，因此这“一家”转让股权的企业不能享受递延纳税的税收优惠。
但是，“原则派”认为，在企业股权收购中，收购企业大部分都是股权支付，即转让股权的企业往往收到的不是现金，而是股权，因此没有足够的资金去纳税。如果强制要求企业必须纳税，那么可能会使重组继续不下去。按照税收中性原则，为了使税收不干扰企业正常的经济决策，促进企业兼并重组，发展壮大，特别是解决国有企业长期存在的历史遗留问题，59号文件规定，转让股权的企业可以就这部分所得递延纳税。至于59号文件对股权收购的定义，强调的重点并不是转让者和购买者的数量，而是股权交易行为是否真实。至于“一家”与“另一家”的提法，只是为了更好地阐明问题，并不是限定股权购买者和转让者的数量。因此，只要符合59号文件规定的享受递延纳税的5个条件，即便是“多家”企业收购“一家”企业的股权，这“一家”企业也完全可以享受递延纳税的税收优惠。
“原则派”与“条款派”如此大相径庭的解读结果，对于纳税人来说，到底该采纳哪一派的解读意见，不仅关系到其能否享受税收优惠，也关系到会否增加自己的税务风险，实在是两难的选择。而让广大纳税人忧心的是，随着我国经济的不断发展，作为宏观经济调控工具的税收政策也越来越多，税法体系日益庞杂，需要解读的税收政策也随之大幅增加，在具体税收政策适用上面临两难选择的概率大大增加，甚至一定程度上影响到了企业的正常发展。
制度化解决方式，破解不规范瓶颈
2011年12月28日，全国税务系统依法行政工作会议明确提出，要“推动依法行政工作深入开展，促进税收事业科学发展”。对此，有关专家表示，税收政策解读既是依法治税的具体体现，也是深化纳税服务、推进税收征管改革、加强税务机关廉政建设的重要突破点，对税收政策解读不规范的问题，应该用制度化的方式解决。
事实上，为了尽可能增加税收政策的确定性，国家有关部门一直在努力。比如，清理了一大批陈旧的税收政策文件、将政策性文件的发布形式由“通知”改为“公告”等等。但是，这些举措都是紧紧围绕税收政策本身展开，作为税收政策外围的“解读”工作，影响面更大，但却一直没有得到足够的重视。
采访中记者发现，针对税收政策解读不规范的问题，某区级国税局2011年时出台了一个有关税收政策管理与解读的文件，该文件对税收政策的分类、贯彻、执行、宣传、解读及税收政策执行结果的反馈等工作进行了明确规定，同时还明确了各个科室在税收政策解读中的分工与协作关系，试图破解税收政策解读的瓶颈，规范税收政策解释。对此，有关专家指出，税收政策是由全国人大、国务院及财税部门制定的，由基层来具体执行的，因此要规范其解读，必须自上而下地进行。
有关专家表示，让税收政策解读做到绝对统一、规范是不可能的，但国家有关部门应该针对目前我国税收政策解释不规范的现状，尽快研究出台类似《税收政策解读基本规范》的部门规章，将税收政策解读涉及的基本原则、基本方法、基本要求、基本权限等关键问题以制度化的方式固定下来，规范税法解释用语，明确解读方法，避免歧义的产生。比如，明确规定不同级别的税务机关解释政策的权限分别是什么？什么样的条件下适用“有利于征管”的原则，什么样的条件下又适用“有利于纳税人”的原则？税企有较大争议的政策最终如何执行由谁来裁定？经某一税务机关解读后执行的政策被同级或者上级税务机关提出质疑的如何处理？等等。
一些企业财务人员则建议，可以尝试借鉴英美法系判例的税法解读方式，逐步形成一系列复杂税收政策的解读范例，确保各地在税收政策解读与执行过程中尽量保持一致，减少各地在税收政策解释与执行中的自由裁量权。还有企业财务人员建议，当一个新的税收政策出台后，省级及以上税务机关应该及时对该政策进行权威的解读和宣传，争取在第一时间消除纳税人的疑问，对不明确的政策和有争议的政策应及时进行处理，不要等问题成堆时再“集中清理”。对关系纳税人切身利益的税收政策解释，应该统一采用规范的书面形式，减少政策解释的随意性，增强政策解释的确定性和权威性。
来源：中国税务报
